Pesca ilegal y recursos migratorios. Análisis de la ley de pesca de Panamá
La Ley de Pesca y Acuicultura de Panamá fue sancionada por Decreto 204 del 18 de marzo de 2021. En el Artículo 1º de esta indica que «tendrá aplicación sobre los recursos acuáticos en todo el territorio nacional, en las aguas continentales y en las áreas marinas bajo soberanía y jurisdicción de Panamá, sin perjuicio de las competencias que puedan ejercer otras instituciones nacionales.
Se aplicará a toda persona natural o jurídica, nacional o extranjera, que se dedique a la acuicultura, la pesca, actividades conexas o actividades relacionadas con la pesca. Además, se aplicará en áreas marinas situadas más allá de la jurisdicción de Panamá (…) a todo buque de bandera panameña que se dedique a la pesca, actividades relacionadas con la pesca o actividades conexas» excluyendo del ámbito de aplicación de esta Ley a las aguas que componen el canal de Panamá. Aparece como una cierta contradicción respecto a la aplicación de esta ley a “toda persona natural o jurídica extranjera, que se dedique a la pesca” con el Artículo 60º donde «prohíbe la pesca dentro de las aguas jurisdiccionales panameñas por buques de pabellón extranjero», cuestión que en todo caso podría ser una excepción ante la autorización para pescar recursos excedentarios como prevé la CONVEMAR. No se conocen las razones por las cuales la ley no aplica al canal de Panamá, porque es probable que a través de este se transporte PESCA ILEGAL, con el alcance amplio de este término que incluye el trabajo esclavo y otras prácticas ilegales.
En el Artículo 5º «la Autoridad queda facultada para reglamentar la pesca, la acuicultura, actividades conexas y actividades relacionadas con la pesca en todo el territorio nacional, en las aguas continentales y en las áreas marinas bajo soberanía y jurisdicción de Panamá, asimismo, queda facultada para reglamentar la pesca y actividades relacionadas con la pesca realizada por nacionales panameños o buques de pabellón panameño que operen más allá de las áreas marinas bajo jurisdicción de Panamá» y, este sentido, a nuestro entender, la ley debería ampliar -mediante acuerdos bilaterales o entre empresas con aval del Estado- la pesca en alta mar de los recursos migratorios originarios en la ZEE de Panamá y, a su vez, de no modificarse la forma subsidiada en la que pescan a distancia los buques de los Estados de Bandera, promover con incentivos la pesca de los nacionales en alta mar, más aún cuando la Ley en el Artículo 8º refiere a darle un enfoque ecosistémico a la actividad. No se alcanza a entender, porqué la ley actúa, al igual que en otras leyes de Latinoamérica y el Caribe -por ejemplo, la Ley de Argentina- sobre los buques nacionales que pescan en alta mar y no sobre los buques extranjeros, donde los Estados ribereños no tienen jurisdicción, a pesar de que para ambos casos “hay libertad de pesca en alta mar” según la CONVEMAR; a no ser que se entienda que se trata de dar sostenibilidad en alta mar a los recursos migratorios originarios de la ZEE y, por lo tanto, de dominio de los Estados ribereños, en un misión imperfecta, porque es sabido que son los Estados de pabellón los responsables principales de la falta de administración adecuada en alta mar.
En este mismo Artículo 5º se le indica a la Autoridad de Aplicación que ejercerá su gestión tomando en cuenta principios generales del sector pesquero y, refiere, que serán especialmente atendidos la “sostenibilidad de los ecosistemas acuáticos”; el “Criterio precautorio respecto a la conservación, la ordenación y la explotación de los recursos acuáticos”; la “Participación ciudadana, quienes tendrán un espacio de opinión y actuación en la ejecución de la Ley, políticas y acciones consecuentes”; la “Cooperación entre los actores claves”; la “Prevención para disminuir o mitigar eventuales efectos negativos” y, el «Enfoque ecosistémico, que implica una Visión integrada de manejo de las tierras, aguas y recursos vivos que tiene por finalidad su conservación y uso sostenible de un modo equitativo. Incluye el análisis de todos los procesos, funciones e interacciones entre los componentes y recursos (vivos y no) del ecosistema, e implica el manejo de las especies y de otros servicios y bienes ecosistémicos. Bajo este enfoque se reconoce, además, que el ser humano y la diversidad de culturas son componentes integrales de los ecosistemas, considerándose los impactos acumulativos derivados de sus múltiples actividades, así como la relevancia socioeconómica de estas». Es decir, indica que debe o debería tenerse muy presente las capturas en alta mar por parte de los buques de Estados de pabellón de los recursos pesqueros migratorios originarios en la ZEE, como una forma imprescindible para la administración del ecosistema y ello se ratifica en el Artículo 10º cuando entre los objetivos generales de ley se indica: «…regular el manejo integral y aprovechamiento sostenible de la pesca…» ya que no es posible dar sostenibilidad a los recursos en la ZEE sino se da sostenibilidad al ecosistema. Por otra parte, ello adquiere una dimensión superlativa, cuando, como casi todos países de Latinoamérica y El Caribe dan preminencia a «los aspectos sociales, económicos, tecnológicos, productivos, biológicos y ambientales» e, incluso, en este mismo artículo se entiende como necesario «Proponer mecanismos para que la pesca y la acuicultura formen parte de los programas de seguridad alimentaria del país», cuyas proteínas son de alto valor biológico y, por cierto, muy superiores, al resto de las proteínas animales.
Esto se traduce en la redacción del Artículo 12º donde se indican una serie de objetivos que refieren a “la conservación y administración sostenible”; al “desarrollo equitativo de las comunidades, erradicando la pobreza y mejorando la situación socioeconómica de los pescadores”; “mejorar la aportación de la pesca y la acuicultura a la seguridad alimentaria y la nutrición, así como apoyar la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada” e “incorporar valor agregado con el propósito de hacer más rentable a estas”.
Todos aspectos centrales de la actividad pesquera y objetivo de legislar al respecto.
En el Artículo 21º la Ley establece que «la Autoridad establecerá los mecanismos necesarios para garantizar la trazabilidad y la mejora en los procesos de comercialización de los productos pesqueros y acuícolas que promuevan la obtención del máximo valor económico y el mayor empleo de mano de obra panameña, en el marco de la sostenibilidad de los recursos acuáticos» y amplía en el Artículo 22º donde indica que «la Autoridad establecerá los procedimientos para la implementación de sistemas de trazabilidad de recursos, partes y derivados de origen pesquero o acuícola, sean nacionales o importados, desde su origen hasta su destino. Los sistemas serán coordinados, supervisados y vigilados por la propia Autoridad» y aquí habría que precisar que la trazabilidad debe estar verificada y controlada desde el lugar de captura (el origen) y en todos los procesos de transporte, desembarco, industrialización, transporte, comercio, hasta el acceso al consumidor final, donde los distintos actores, mediante un sistema codificado, puedan conocer todos los procesos e, incluso, si fuera necesario sanitariamente, que la Autoridad de Aplicación actué interviniendo toda la partida; pero, sobre todo, desde la mirada de este escrito, contribuya a erradicar la PESCA ILEGAL.
En este mismo Artículo 5º se le indica a la Autoridad de Aplicación que ejercerá su gestión tomando en cuenta principios generales del sector pesquero y, refiere, que serán especialmente atendidos la “sostenibilidad de los ecosistemas acuáticos”; el “Criterio precautorio respecto a la conservación, la ordenación y la explotación de los recursos acuáticos”; la “Participación ciudadana, quienes tendrán un espacio de opinión y actuación en la ejecución de la Ley, políticas y acciones consecuentes”; la “Cooperación entre los actores claves”; la “Prevención para disminuir o mitigar eventuales efectos negativos” y, el «Enfoque ecosistémico, que implica una Visión integrada de manejo de las tierras, aguas y recursos vivos que tiene por finalidad su conservación y uso sostenible de un modo equitativo. Incluye el análisis de todos los procesos, funciones e interacciones entre los componentes y recursos (vivos y no) del ecosistema, e implica el manejo de las especies y de otros servicios y bienes ecosistémicos. Bajo este enfoque se reconoce, además, que el ser humano y la diversidad de culturas son componentes integrales de los ecosistemas, considerándose los impactos acumulativos derivados de sus múltiples actividades, así como la relevancia socioeconómica de estas». Es decir, indica que debe o debería tenerse muy presente las capturas en alta mar por parte de los buques de Estados de pabellón de los recursos pesqueros migratorios originarios en la ZEE, como una forma imprescindible para la administración del ecosistema y ello se ratifica en el Artículo 10º cuando entre los objetivos generales de ley se indica: «…regular el manejo integral y aprovechamiento sostenible de la pesca…» ya que no es posible dar sostenibilidad a los recursos en la ZEE sino se da sostenibilidad al ecosistema. Por otra parte, ello adquiere una dimensión superlativa, cuando, como casi todos países de Latinoamérica y El Caribe dan preminencia a «los aspectos sociales, económicos, tecnológicos, productivos, biológicos y ambientales» e, incluso, en este mismo artículo se entiende como necesario «Proponer mecanismos para que la pesca y la acuicultura formen parte de los programas de seguridad alimentaria del país», cuyas proteínas son de alto valor biológico y, por cierto, muy superiores, al resto de las proteínas animales.
Esto se traduce en la redacción del Artículo 12º donde se indican una serie de objetivos que refieren a “la conservación y administración sostenible”; al “desarrollo equitativo de las comunidades, erradicando la pobreza y mejorando la situación socioeconómica de los pescadores”; “mejorar la aportación de la pesca y la acuicultura a la seguridad alimentaria y la nutrición, así como apoyar la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada” e “incorporar valor agregado con el propósito de hacer más rentable a estas”.
Todos aspectos centrales de la actividad pesquera y objetivo de legislar al respecto.
En el Artículo 21º la Ley establece que «la Autoridad establecerá los mecanismos necesarios para garantizar la trazabilidad y la mejora en los procesos de comercialización de los productos pesqueros y acuícolas que promuevan la obtención del máximo valor económico y el mayor empleo de mano de obra panameña, en el marco de la sostenibilidad de los recursos acuáticos» y amplía en el Artículo 22º donde indica que «la Autoridad establecerá los procedimientos para la implementación de sistemas de trazabilidad de recursos, partes y derivados de origen pesquero o acuícola, sean nacionales o importados, desde su origen hasta su destino. Los sistemas serán coordinados, supervisados y vigilados por la propia Autoridad» y aquí habría que precisar que la trazabilidad debe estar verificada y controlada desde el lugar de captura (el origen) y en todos los procesos de transporte, desembarco, industrialización, transporte, comercio, hasta el acceso al consumidor final, donde los distintos actores, mediante un sistema codificado, puedan conocer todos los procesos e, incluso, si fuera necesario sanitariamente, que la Autoridad de Aplicación actué interviniendo toda la partida; pero, sobre todo, desde la mirada de este escrito, contribuya a erradicar la PESCA ILEGAL.
Respecto al control, en el Artículo 26º se precisa que la Autoridad tendrá la obligación de adoptar las medidas de seguimiento, control y vigilancia de los buques con pabellón de Panamá y extranjeros de pesca, actividades anexas y relacionadas con la pesca mediante la utilización de un sistema de localización de buques o VMS, de competencia de la Autoridad de Aplicación en áreas bajo la soberanía o jurisdicción de Panamá y, que estos servirán, según se indica en el Artículo 124º como prueba, a los afectos certificar eventuales infracciones. En este sentido, si se quiere asegurar el control, a nuestro entender, no alcanzaría con el solo uso de sistemas de localización y vigilancia presencial en la ZEE, sino que hay que buscar que, por un lado, los Estados de pabellón controlen las operaciones de pesca a distancia de sus nacionales y el Estado ribereño efectúe acuerdos con los Estados de pabellón o entre empresas con aval de los Estados, donde el control y la vigilancia se realice también en alta mar, es decir, integralmente, de modo de dar sostenibilidad al ecosistema.
Biológicamente, es muy importante lo que indica el Artículo 30º en el sentido de que «La Autoridad deberá incrementar o restringir el esfuerzo de pesca, basándose en la mejor evidencia científica y el conocimiento local (y) en ausencia de lo anterior, la Autoridad podrá aplicar el criterio precautorio en la ordenación del esfuerzo de pesca» y, con este “criterio precautorio” se deberían plantear las acciones a llevar adelante respecto a la administración de los recursos migratorios originarios de la ZEE que se capturan en alta mar y, entre las medidas, a nuestro juicio, deberían encuadrarse aquellas que el Artículo 31º indica respecto a la «conservación, ordenación y fiscalización que sean necesarias para prevenir, combatir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada, no reglamentada (INDNR)…» que en la jurisdicción nacional (ZEE) podría ser ejecutada con cierta facilidad, pero no será suficiente ni asegurará sostenibilidad sino se actúa en alta mar sobre los recursos migratorios originarios en la ZEE.
Una de las herramientas necesarias para tener mayor control sobre la PESCA ILEGAL es asegurarse que los transbordos se realicen únicamente en puertos bajo control nacional y, al respecto, el Artículo 32º indica: «En áreas bajo soberanía y jurisdicción nacional solo podrán realizarse actividades de transbordo en puertos o sitios de desembarque autorizados para esta actividad. Será permitido el transbordo en aguas bajo soberanía y jurisdicción nacional solo en casos previamente solicitados, sustentados y autorizados por la Autoridad. La Autoridad regulará las actividades de transbordo que puedan realizar los buques de pabellón panameño más allá de las aguas bajo la jurisdicción nacional». En este sentido, eventuales acuerdos de pesca en alta mar deberían prohibir los transbordos en alta mar, ya que estos, son una de las forman de llevar adelante PESCA ILEGAL y, entre otras prácticas que así podrían calificarse, está la necesidad de verificar la inexistencia de trabajo esclavo.
Respecto a las licencias, el Artículo 34º establece que «en caso de licencias de pesca para la captura, la Autoridad deberá actuar conforme a las posibilidades de pesca asignadas y normas de conservación de la organización regional de ordenación pesquera correspondiente» y, al respecto de estas últimas normas, debería precisarse que están limitadas a alta mar, ya que otro modo se debilitaría la soberanía territorial de Panamá en su jurisdicción.
En el Artículo 44º de la Ley de Pesca se establece que «las licencias son intransferibles de un buque a otro, o de una persona a otra, y no podrán enajenarse, arrendarse, ni constituir sobre ellas, ningún título u gravamen o derecho en beneficio de terceros» y ello, en todos los casos debería ser así, porque el titular del recurso es el Estado y no las empresas que son meros concesionarios y que no deberían poder transferir a terceros recursos que no son propios ni ponerlos para garantizar operaciones financieras ante entidades crediticias etc. Lo contrario, más allá de lo dicho, distorsiona la administración de los recursos pesqueros por parte del Estado que ha otorgado una concesión en base a una serie de requisitos de radicación territorial e industrial, tipo de explotación y captura de determinadas especies, agregado de valor y, además, si lo que se desea, es mantener en manos nacionales la explotación del recurso y la política pesquera a través de la administración eficiente y estratégica de los recursos.
Según indica el Artículo 46º «para cada pesquería existirá un plan de manejo elaborado por la Autoridad, que será revisado como mínimo cada cinco años y será responsabilidad de la Autoridad darle seguimiento a este de manera permanente». Es necesario verificar que se mantengan las condiciones de otorgamiento de la concesión y, debería ser en forma permanente a través de auditorías semestrales al menos, de modo corregir los desvíos, e incluso de no cumplirse las obligaciones, solicitar la revisión o cancelación de la concesión.
Los artículos 58º, 59º y 62º refieren a la pesca en alta mar, lo que la ley denomina “servicios internacionales” y exige a los buques de pabellón nacional que se encuentren registrados y con licencia otorgada por la Autoridad de Aplicación; aunque, delega a «las condiciones que establezcan las organizaciones regionales de ordenación pesquera, los convenios y tratados internacionales y otros aspectos que disponga la Autoridad, así como los costos correspondientes». Nosotros entendemos que el Estado no debería delegar en terceros las exigencias para las embarcaciones nacionales que capturan en alta mar, que deberían ser idénticas a las obligaciones de estas en la ZEE. En todo caso, mediante un acuerdo específico y alcanzable a los buques de los Estados de pabellón y ribereños por igual, efectuar alguna ampliación en materia de derechos y obligaciones. Mucho menos, cuando estas actividades refieren exclusivamente a la ZEE como es el caso del Artículo 62º, donde las especies son de dominio y jurisdicción de los Estados ribereños.
Sin lugar a duda, que, como refieren los Artículos 106º, 107º y 117º es muy importante que la Autoridad fomente y ejecute «las investigaciones científicas relacionadas con la actividad de la pesca, acuicultura y actividades conexas, así como las especies de interés pesquero y acuícola y aquellas con potencial, que contribuyan a la formación de políticas, estrategias y medidas para su administración» y hacerlo con un enfoque ecosistémico, ya que esta es una herramienta fundamental para determinar y evaluar los stock, las asociaciones entre las especies y los procesos migratorios, entre otras cuestiones que permitirán elaborar una política pesquera sostenible, así como «actividades orientadas a la búsqueda del mejoramiento tecnológico, la transformación y reconversión de las actividades pesquera y acuícola» que son centrales para asegurar una pesca -tanto en las etapas de extracción como de procesamiento- más selectiva, eficiente y con mayor valor agregado.
El Artículo 119º refiere a que las personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras que se dediquen a la actividad «solo podrán recibir, procesar, transportar, almacenar, transformar y comercializar recursos pesqueros provenientes de embarcaciones de pabellón nacional o extranjera que no hayan sido obtenidos en actividades de pesca ilegal, no declarada, no reglamentada» y ello, como hemos dicho se desprende de los controles de origen, de trazabilidad certificada y la vigilancia durante todo el proceso desde la captura hasta la comercialización final. Es altamente improbable que no se produzca PESCA ILEGAL en alta mar sin no hay control por parte del Estado de pabellón y acuerdo de este con el Estado ribereño.
Los Artículos 121º y 123º establecen que «las personas naturales y jurídicas, nacionales o extranjeras, que infrinjan las disposiciones establecidas en la presente Ley, su reglamentación y demás normas reglamentarias serán sancionadas, conforme a las normas vigentes o que tengan un carácter de normativa especial, sin perjuicio de las sanciones administrativas, civiles y/o penales que correspondan» y, en especial la sanción penal y el decomiso de las embarcaciones parece un proceso necesario frente a la falta de resultados en la erradicación de la PESCA ILEGAL con la sola aplicación de sanciones administrativas como indica la CONVEMAR.
Respecto a las sanciones indicadas en el Artículo 122º, tenemos nuestras reservas sobre la aplicación de sanciones a los buques nacionales que deriven de infracciones en aguas continentales o en la ZEE del Estado ribereño, como pareciera expresar el párrafo «La Autoridad sancionará (…) por violaciones a la normativa vigente o por las acciones u omisiones en contravención de normas de otros Estados u organizaciones regionales o subregionales de ordenación pesquera detectadas por la Autoridad o comunicadas a esta por las autoridades competentes de otro Estado u organizaciones regionales o subregionales de ordenación pesquera incurridas por buques de cualquiera nacionalidad en las aguas continentales, y en las áreas marinas bajo soberanía y jurisdicción de Panamá…» ya que, a nuestro entender, se estaría delegando soberanía en organizaciones extrañas en territorios nacionales.
Podría ser muy importante para combatir la PESCA ILEGAL la aplicación del Artículo 128º que prescribe que «El producto de las multas impuestas y recaudadas por infracciones cometidas contra esta Ley y sus reglamentos ingresará a la Cuenta Única del Tesoro relacionada con la Autoridad, para ser utilizado para fines técnicos (y) de existir denunciante, este recibirá el 10% del valor de la sanción», ya que es habitual que tripulantes de buques nacionales vean y puedan denunciar explotaciones nacionales y extranjeras por parte de buques que realizan PESCA ILEGAL. Aunque no debería descansarse en ello, sino en el efectivo control presencial de las flotas navales o de seguridad.
En el Artículo 145º la Ley se establece cuáles son las infracciones graves a las normativas vigentes de la pesca o actividades relacionadas a esta. Todas podrían ser tipificadas como operaciones o acciones propias de la PESCA ILEGAL y comunes a las infracciones que todas las leyes de Latinoamérica y El Caribe describen. Señalaremos solo algunas de ellas, por ejemplo: «Capturar o retener intencionalmente especies en contravención de cualquier medida de conservación aplicable y/o medida de gestión adoptada por las organizaciones regionales de ordenación pesquera, así como las medidas de conservación aplicables según la normativa nacional». En esta infracción podría estar tipificándose perfectamente la captura de especies migratorias originarias de la ZEE en alta mar, impidiéndoles completar su ciclo biológico o interfiriendo la relación de éstas con las especies asociadas. Otro ejemplo, sería: «Realizar transbordos en puertos o sitios de desembarque no autorizados» ya que en general es una práctica que realizándose sin control encubre la PESCA ILEGAL.
Fuente: Sea Food Media/Fis
